[일문일답]靑 “자치분권·수도조항 명시..영토조항엔 이견 없어”

청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’을 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조 수석, 김형연 법무 비서관.(사진=연합뉴스)

[이데일리 김영환 기자] 청와대는 21일 문재인 대통령이 오는 26일 발의할 예정인 헌법 개정안 2차 내용에 ‘지방정부’ 명칭 정립을 통한 지방정부 권한의 확대와 수도조항 명시를 통해 국회가 법률적으로 수도를 정해야 한다는 강제성을 부여하고 토지공개념을 명시해 토지에 대한 과세 근거를 마련하는 한편, 경제민주화 조항을 두루 포함했다고 밝혔다.

조국 청와대 민정수석은 이날 오전 11시 춘추관에서 가진 개헌안 2차 브리핑에서 “지금 우리는 21세기 대한민국의 미래를 묻는 국민들에게 답변해야 한다. 30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수는 없다”며 “지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요하다”고 했다.

다음은 조 민정수석과 진성준 정무기획비서관, 김형연 법무비서관과의 일문일답

-국민헌법 자문특위는 지방분권 취지에는 동의하나 지방정부와 의회에 대한 불신을 지적했다. 재정이나 입법권 부여에서 여러 안이 올라온 것으로 아닌데 어떻게 정리됐는지. 주민발안이나 소환은 이에 대한 우려 차원인가.

△진성준 정무기획비서관(이하 진)

지방자치 현실에서 지방정부, 지방의회가 국민으로부터 신뢰 받고 있는 것은 아니다. 그 때문에 지방자치 강화 조항에 대한 반대 여론이 있다. 그러나 지방자치를 확대해야 한다는 지향과 방향의 반대라고는 생각하지 않는다. 여론조사는 한결같이 지방분권을 강화해야 한다는 점에 국민의 지지가 높다. 지방자치를 강화하기 위한 구체적 조치인 자치재정권 확대라든지, 자치입법권 확대, 자치행정권 강화 등에는 이견이 있는 게 사실이다. 그런 점에서 지방자치를 더 강화하고 확대하는 건 분명하게 하되 그 한계와 수준은 그 당시 국민 수준에 맞게 법률로 하자고 한 것이다.

△김형연 법무비서관(이하 김)

지방분권 강화하는 문제에 있어 자치입법권 어떻게 할지 문제를 심각하게 검토했고 토론했다. 국민이 지방의회를 불신하고 있다는 것도 충분히 알고 있다. 우리 헌법 체계가 단일국가의 법률로서만 국민 기본권을 제약할 수 있다는 대원칙을 건드리지 않고 최대한 지방분권을 실현할 수 있는 방법이 뭘까 고민했고 고민 결과 적어도 재정에 권한은 지방에 폭 넓은 형성의 재량을 주되 입법권은 국회 입법권 넘어서지 않는 범위 내에서 입법권을 주는 것으로 정리했다. 다만 기존에는 법령이라고 해서 법률과 대통령령 등 범위 내에서 조성할 수 있지만 개정 헌법에는 법률이 범위 내가 아니라 법률이 정하지 않는 것은 얼마든지, 입법 공백이 있는 것은 얼마든지 자주적으로 입법할 수 있도록 했다. 아울러 지방의회에 많은 재량을 줬기 때무에 국민의 걱정을 충분히 감안해서 그 부작용 완화할 방안으로 주민발안과 소환, 투표제도가 강구됐고 그것을 헌법에 직접 규정하게 됐다.

△조국 민정수석(이하 조)

과거에는 법률이 허용하는 범위 내에서만 자치권을 준다면 지금 변화는 볍률이 금지하거나 중앙정부가 금지하지 않으면 허용한다는 식으로 방향이 바뀌었다.

-대통령은 청와대 이전을 공약했는데 수도 조항을 넣을 때 수도 이전의 필요성도 논의된 바 있나.

△조

이야기 된 바 없다.

-경제민주화와 관련해 ‘상생’이 포함됐다.

△김

상생이란 단어로 압축됐는데 결국 대기업의 자본의 집중으로 인한 빈부격차 등을 해소하기 위한 것의 핵심 키워드로 상생을 잡은 것이다. 헌법에 많은 것을 담을 수 없어서 상징되는 단어로서 상생을 구사하게 된 것이다.

△조

현재는 조화만 있는데 조화에 상생이 들어간 것이다.. 조화보다 훨씬 강한 것이다. 같이 살아야 한다. 현재 119조에 개념이 있는데 헌법용어가 다 추상적인 개념이기에 일상적으로 시민이나 언론을 포함해 사용되고 있고 법률에서도 사용되는 상생이란 단어가 가장 적절했다.

-특별지방정부는.

△진

광역, 특별, 기초를 막론하고 모두 지방정부로 통칭하고 구체적 종류는 법률에서 정하도록 했다.

△조

현재 지방정부 전체를 다 담을 수 없어 포괄 개념으로 지방정부로 했다.

-지방에서는 충분치 않다는 지적이 있는데.

△조

추측컨대 지방정부의 입법권, 지방조례의 권한이 국회에서 만든 권한과 똑같이 해달라고 하는 요구가 있다고 알고 있다. 그건 대한민국 민주화와 맞지 않다. 중앙정부와 지방정부가 같이 하는 것은 우리가 연방제 국가라면 모르겠지만. 연방제조차도 주법률, 연방법률 있다면 연방법이 주법률보다 우선한다. 우리나라는 서울이건 제주도건 그 시에서 만든 조례, 자치법률이 전국 선거에서 만든 국회의원의 법률보다 우위에 있다는 것은 우리 사회가 연방공화국이라고 말하지 않는 한 힘들지 않나 봤다.

-국가자치분권회는 성격이 뭔가.

△진

제2국무회의다. 지방자치와 균형발전 등 중요 사안을 심의하는 기구다. 의장은 대통령이 맡고 부의장은 총리가 맡는다. 국무회의와 같은 위상이다.

-총강에 공무원 전관예우 금지 조항을 넣게 된 배경은.

△김

전직공무원의 현직공무원 로비 문제가 전관 예우 문제를 대표하듯이 여러 사회 문제를 일으키고 있다. 그 부분에 대해 충분히 국가적 대책을 세워야 한다는 여론이 지배적이다. 그것을 반영하기 위한 규정이다. 이 규정을 두게 되기 전과 후의 차이점 말하면 지금까지는 전직 공무원에 대해서 경제적 규제를 하게 되면 개인의 직업의 자유와 재산권 침해의 문제로 위헌을 받기가 쉬웠다. 그런 위헌성의 폭을 줄이기 위한 것이다. 위헌성을 피해갈 수 있을 것으로 생각된다.

-3조 영토조항은 검토했나.

△조

그 문제에 대해서는 아무 이견이 없었다. 유지에 이견 없었다. 조항을 유지한다고 해서 현재 남북 간 진행되는 남북문제나 한반도 평화체제 완성에 법적 장애물이 된다고 생각지 않는다.

-지방과 중앙정부간 재정조정제도는. 토지공개념을 통해 토지초과이득세법(토초세)를 말했는데, 개헌이 성공하면 토초세 비롯한 기타 토지규제를 추진하겠다는 것인가.

△조

두번째는 문제는 국회의 문제기 때문에 토지공개념을 강화하는 법률을 어떻게 만들 것인가에 대해서는 답할 사안이 아니라 본다.

△김

지방 재정권을 강화는 조례에 의해서 지방세를 거둘 수 있도록 하고 지방의 일은 지방의 책임하에 운영하게 했는데 그 운영을 잘못했거나 지방의 세입이 적은 관계로 지방간의 불균형이 발생할 수 있다. 지방 불균형을 국세로 조성된 제원으로 분배하겠다는 것이 재정조정제도다.

-위임사무제원을 국가 또는 지방정부가 부담하도록 했는데 현재 지방자치법 개정으로 어려운가. 지방세 조례주의를 도입해 법률에 위반되지 않는 범위라는 조건을 달았는데.

△김

조례에 의해서 지방세를 거둘 수 있게 하는 것은 조세법률주의의 예외가 된다. 그래서 예외규정으로 한 것이다. 법률에 위반하지 않게 하는 것은 이중과세를 예방하기 위한 것이다. 자치세도 걷고 조세도 걷고 그런 것을 방지하기 위한 것이다. 물론 지방자치법으로도 규정할 수 있다. 그러나 현실적으로 사무를 위임하면서 사무 비용을 보전하지 않는 경우가 있다. 이를 헌법에 규정해서 국가 비용 전가를 방지하기 위해서 둔 규정이다

-수도를 법률로 정해야 한다고 했는데 수도에 관한 법률을 만들 의무가 국회에 생기나. 수도가 복수로 정해질 수도 있나.

△조

네. 그 역시 국회에서 판단한다.

-총강 8조 보면 헌재가 정당해산 심판할 수 있게 했는데

△김

위헌정당에 대한 헌법재판소의 심판은 변경이 없다.