입법부 개혁과 직접민주주의[안종범의 나라살림]

[안종범 정책평가연구원장]국회 하면 우리 국민은 늘 싸움을 떠올린다. 4년마다 뽑는 국회의원 300명이 4년 내내 수없이 많은 이슈를 갖고 싸우고 또 싸운다. 국민은 실망과 한탄을 금치 못하면서 한편으로 싸움 구경에 몰두한다. 그 과정에서 입법·사법·행정 등 삼권의 한 축인 국회라는 본질은 잊히고 그 피해는 고스란히 국민에게 돌아간다.

이제 막 시작된 22대 국회도 예외는 아니다. 싸움으로 시작해 아직도 국회 본연의 기능을 본격적으로 보여주지 못하고 있다. 국회에서 싸움의 대상은 늘 과거에 관한 것이다. 한마디로 지금 국회는 과거에 매몰돼 있어 미래로 한 발짝도 내딛지 못하고 있다. 사법기관이 해야 하거나 역사가 심판할 것을 입법부가 나서서 과거 일을 놓고 특검이니 청문회니 하면서 공방하고 아까운 시간과 자원을 허비하고 있다. 국민과 국가의 미래를 위해 법을 만들고 정부 정책과 예산을 평가하는 국회 본연의 책무에는 국회의원도, 언론도, 국민도 관심을 기울이지 않는다.

가끔 민생이라는 단어를 쓰면서 미래와 관련된 것을 신경 쓰는 것처럼 보이기도 하지만, 이 민생도 근본적으로 서로의 과거 잘잘못을 가리키며 비판하거나 자신들의 인기를 얻고자 내세우는 데 동원되는 용어에 불과하다. 민생국회, 민생예산, 민생추경, 민생청문회, 민생법안 등이 대표적이다. 그러나 실제 그 민생에 근거가 되는 의안이나 예산안 같은 것들은 묻혀 있고 관심에서도 멀어져 있다. 대부분의 민생 이슈는 기본 내용이나 본질보다는 내보이는 자료의 제목이나 내뱉는 발언의 자극적 용어를 통해 들어갈 뿐이다. 이런 자극에 언론과 국민의 눈과 귀가 쏠리게 되고 그래서 속고 피해를 보게 된다.

국회에서는 국민과 국가의 미래를 위한 입법 역시 지연되고 왜곡되며 포퓰리즘에 휘둘리기까지 한다. 비효율과 비정상 나아가 망국의 극치를 보여주고 있다. 국회에서 법안 지연으로 인한 국민 피해와 국가 손실 사례는 수없이 많다. 막대한 국민 세금으로 적자를 메우던 공무원연금을 바로잡는 법안도 오랜 기간 방치되다가 2015년에야 극적으로 통과됐다. 지연된 만큼 국민의 부담은 엄청나게 컸다. 또한 현재 국민뿐만 아니라 미래 국민의 운명까지 좌우할 국민연금 개혁법안도 21대 국회에서 방치되고 이제 22대 국회에 들어섰지만 언제 다시 논의가 시작될지 의문이다.

서울 여의도 국회의사당 앞 신호등에 빨간불이 켜져 있다.(사진=이데일리DB)

법안이 지연되고 왜곡되는 상황에서 한술 더 떠 한때 정부가 만드는 시행령조차 국회가 심의하고 수정을 요청하도록 한 적이 있었다. 2015년 이런 내용을 담은 국회법 개정안이 여야 합의로 발의되어 통과됐다가 대통령의 거부권 행사로 폐기됐고 2022년에는 더불어민주당 의원들이 발의했으나 당론으로 채택이 안 된 채 폐기됐다. 법안을 늘 지연시키는 국회가 행정부도 안 돌아가게 할 절체절명의 위기를 막아낸 건 참으로 다행이었다.

늘 싸움을 일삼고 비효율적인 우리 국회, 과연 어떻게 해야 할까. 우리 국민이 4년에 한 번 요란하게 뽑은 300명의 의원이 과연 제대로 일할지 노심초사하며 4년 내내 기다리다 실망하고 분노하는 걸 반복해야 하나? 디지털과 인공지능 시대를 주도해 나가고 있는 우리 대한민국은 이제 문제투성이의 국회, 나아가 대의민주주의의 존재를 되짚어봐야 하지 않을까 싶다. 다시 말해 의회민주주의에 기초해 국민 의사를 간접적으로 전달하는 대신 필요한 때 직접 국민의 의사를 물어봐 법안이나 예산을 결정하는 직접민주주의도 가능한 상황이 되었다는 것이다. 인류 역사에서 2000년 동안 해본 대의제 민주주의를 다시 생각할 시점이다.

왕정이 아닌 집정관, 원로원, 민회가 세력 균형을 이루며 나라를 이끌어 가는 정치 체제였던 로마 공화정이 영국의 마그나 카르타, 프랑스 혁명, 미국의 독립혁명 등으로 이어지면서 입법·행정·사법 등 삼권 분립의 민주주의 체제를 수립하는 기본 틀로 자리잡게 됐고 그 중심에 대의제 민주주의가 놓였다. 그런데 이제는 역사를 거슬러 올라가 기원전 5세기 아테네 시민의 직접민주주의를 손쉽게 할 수 있는 상황이 도래한 것이다.

그렇다! 이제 직접민주주의를 하면서 국회를 없애는 발상을 해보자. 적어도 국민을 대변한다면서 싸움을 일삼는 국회라는 장이 없으면 싸우는 계기가 마련되지 않게 된다는 점을 기대해 볼 수 있다. 말 그대로의 민생 관련 법안들을 여러 정당이 제시하면 여러 매체를 통해 토론하는 과정을 거친 뒤 특정 시점을 정해 국민이 전자투표를 통해 직접 찬반 의사 표명을 해 결정하면 된다. 요사이 관심이 커지고 있는 상속세 개정을 예로 들어보자. 여야가 상속세 완화 혹은 폐지안을 마련한 뒤 선거 캠페인처럼 자기 당 안에 대해 여러 차례 토론회와 홍보 등을 한 뒤 합의한 날에 국민 투표에 상정하고 그 결과에 따라 법이 확정되는 시스템이라고 할 수 있다. 이렇게 국회가 없는 직접민주주의 시대에도 정당 정치는 유효하다. 왜냐하면 정당은 자신들이 제안하는 의안이나 예산 등에 대한 평가를 직접 국민을 상대로 설득하고 결정은 블록체인 기술을 기초로 한 철저한 보안 시스템하에서 이뤄지는 전자투표를 통해 할 수 있기 때문이다.

이러한 비전문가의 황당한 의견을 지금 우리 상황에서 제시해 보는 자체가 안타까울 뿐이다. 국회를 없애자는 급진적이고도 비현실적인 의견이 받아들여지기 어렵다면 적어도 국회를 확 바꿀 필요는 있다. 국회가 비정상과 비효율의 산실이 되지 않도록 국회 자체를 개혁하자는 것이다. 첫째, 나라 살림의 파수꾼 역할을 해야 하는 예산결산특별위원회(예결위)를 상임위로 바꿔 제대로 결산심사를 하고 예산심의를 하도록 해야 한다. 50명으로 구성한 뒤 매년 위원을 교체하는 예결위를 특별위원회가 아닌 상임위원회로 만들어 4년 내내 전문성을 갖고 집중하도록 하자는 것이다. 그래야 매년 한 번씩 돌아가면서 하면서 자기 지역구 예산만 챙기는 쪽지예산 등의 비정상을 원천 봉쇄할 수 있다. 둘째, 국정감사와 청문회를 정상화해 더 이상 과거 비리나 캐는 쇼에 몰두하지 않고 제대로 정책을 평가하고 이를 미래 발전에 기초가 되도록 해야 한다. 비리감사가 아닌 정책감사를 하자는 것이다. 셋째, 예산정책처와 입법조사처 등 국회 연구조직의 기능을 재점검해 최대한의 전문성과 중립성을 확보하도록 해야 한다.

국회를 없애는 것과 개혁하는 것 중 무엇이 더 쉬울까? 말 그대로 보면 개혁이 쉽지만, 우리 현재 상황에서는 꼭 그렇지만도 않을 것 같다는 생각이 든다. 그만큼 앞이 보이지 않는 허탈감이 밀려오는 요즘이다.