“포스트 코로나 ICT플랫폼 독과점 심화..사전에 갑질 차단해야“

[이데일리 김태형 기자] 이황 고려대 법학교수(플랫폼 규제 심사지침 마련 TF 민관 공동위원장)

[이데일리 김상윤 조해영 기자] “포스트 코로나 시대에 언택트 경제가 활성화되면서 정보통신기술(ICT) 플랫폼의 독과점이 더욱 심해질 겁니다. 혁신경제에서 차지하는 플랫폼의 비중이 큰 만큼 시장지배력 남용(갑질) 등 부작용을 줄일 수 있는 일관된 원칙을 제시해 시장에 예측 가능성을 줘야 합니다.”

이황 고려대 법학전문대학원 교수(한국경쟁법학회장)는 지난달 29일 이데일리와의 인터뷰에서 “플랫폼은 공정거래법에서 규정하고 있는 경제력집중, 불공정거래, 경쟁 제한 등 여러 문제가 발생하고 있는데 제조업 중심의 현행 지침으로는 한계가 있다”면서 “과잉규제 우려 때문에 경쟁당국이 손을 놓고 있으면 안 된다”며 이같이 말했다. 이 교수는 공정거래위원회가 온라인 플랫폼 분야 심사지침을 마련하기 위해 구성한 태스크포스(TF) 민관 공동위원장을 맡고 있다.

TF가 올해말까지 만들 플랫폼 심사지침안은 공정위가 법 위반 사업자를 제재할 때 활용하는 일종의 내부 가이드라인이다. 공정위가 이를 바탕으로 직권조사 및 제재를 하기 때문에 사업자 입장에서는 비지니스 방향을 정하는 기준이 된다. IT업계 뿐 아니라 관련업계들이 촉각을 곤두세우는 이유다.

민관 합동 TF는 현재 플랫폼 사업체에서 불거지고 있는 △자사 서비스우대(다른 서비스보다 노출 우대) △멀티호밍 차단(다른 플랫폼 이용 차단) △최혜국대우(다른 플랫폼과 가격 등 동일 요구) 등에 대한 규칙을 중점적으로 만들 예정이다.

이 교수는 “ICT 강국인 우리나라에서 플랫폼의 문제가 두드러지게 부각되고 있기 때문에 공정위가 대응을 안 할 수 없다”면서 “단편적으로 사건을 하나하나 처리하다 보면 서로 상충할 가능성이 있기 때문에 일관성 있는 규제 원칙을 만드는 게 보다 중요하다”고 설명했다.

시장에서는 공정위가 과도한 규제잣대를 들이대면 플랫폼 산업 발전을 가로막을 수 있다고 우려한다. 이 교수는 “빠르게 변화하는 동태적 시장에서 규제당국이 자칫 잘못 개입하면 큰 문제가 발생할 수 있다는 우려를 잘 알고 있다”면서 “하지만 플랫폼이 너무 커지면 어떤 규제도 어렵기 때문에 정부가 적절한 타이밍에 일관된 원칙을 갖고 개입하는 게 중요하다”고 강조했다.

자칫 특정 플랫폼에 유리한 규칙이 만들어질 수 있다는 우려에 대해 이 교수는 “국내, 해외, 업종별 플랫폼 사업자마다 이해관계는 다 다르기 때문에 일률적으로 균형을 잡는 것은 원천적으로 불가능하다”면서도 “최대한 다양한 이해관계자들을 비롯해 전문가 얘기를 수렴해 누구나 납득할 수 있는 안을 만들겠다”고 설명했다.

다음은 이 교수와 일문일답이다.

-플랫폼에 대한 규제가 필요한가

△세계적으로 플랫폼 경제에 대한 관심이 커지고 있다. 산업혁명 이후 거대한 변화의 중심에 플랫폼이 있다. 과거 가격, 산출량 조절 등을 통한 정태적 경쟁과 달리 제품혁신, 비즈니스모델 혁신 등을 기반으로 한 동태적 경쟁(Schumpeterian competition)은 플랫폼 경제의 특징 중 하나다. 혁신경제를 고려한다면 플랫폼의 역할은 크고 정부도 발전을 지원해야 한다.

하지만 플랫폼의 부작용은 경계해야 한다. 공정거래법의 세가지 축은 경제력 집중 억제 정책, 경쟁 활성화 정책, 불공정거래행위 억제 정책이다. 독과점 플랫폼은 세가지 분야 모두에서 법과 충돌할 가능성이 있다. 한국은 다른 나라에 비해 정보통신기술(ICT) 비중이 압도적으로 높고, 기술 변화 속도가 굉장히 빠르다. 포스트 코로나 시대에 언택트 산업이 발달하면서 ICT분야의 독점이 더욱 심해질 가능성이 크기 때문에 플랫폼을 규율하는 원칙을 만들어야 하는 시점이다.

-해외 경쟁당국 중 비슷한 시도를 하는 곳이 있나

△사건을 처리할 수 있는 기준인 심사지침 형태를 만든 곳으로는 일본이 있다. 지난해 말 우월적 지위 남용에 관한 가이드라인을 발표했다. 이는 디지털 플랫폼사업자와 개인정보 등을 제공하는 소비자 간의 거래에 대한 거래상 지위 남용행위를 규율하는 것이다. 반면 공정위는 (구글, 네이버와 같은) 시장지배적 사업자의 남용을 규율하는 심사지침을 만들려고 한다. 범주는 다르지만 일본 경쟁당국이 기준을 마련하기 위해 구성한 검토회의 보고서를 보면 플랫폼 산업의 명암을 두루 고려했다. 우리가 참고할 점이 많다고 본다.

-유럽은 어떤가

△유럽연합 집행위원회는 지난해 7월 제정한 온라인 플랫폼 공정성·투명성에 관한 규칙을 1년 유예를 거쳐 올해 7월 시행한다. 19개 조항으로 이뤄진 EU의 온라인 플랫폼 규칙은 △거래조건 공정화를 위한 약관 통제 △투명성 강화를 위한 정보공개 △중소 판매업체에 대한 실효성 있는 피해구제 수단 등을 골자로 한다. 경쟁법 차원의 규제는 아니다. 게다가 사전 규제이지 공정위 심사지침처럼 사후 규제는 아니다.

유럽은 구글이 검색시장 지배력을 남용해 구글쇼핑 등 자사서비스를 우대했다는 혐의로 과징금을 부과한 적이 있다. 사건 처리는 했지만 아직 구체적인 심사지침을 마련한 것은 아니다.

-선제적으로 플랫폼 규제를 만드는 게 부담스럽지 않나

△우리나라에서 플랫폼의 문제가 부각되고 있기 때문에 대응을 안 할 수 없다. 네이버(035420), 구글의 시장지배적 지위 남용을 비롯해 카카오(035720), 네이버에 대한 대규모 기업집단 규제 문제도 불거지고 있다. 이들 신생 플랫폼 기업집단은 전통적 재벌과는 사업양상이 다르다. 여기에 딜리버리 서비스 플랫폼인 배달의 민족-요기요 간 기업결합도 진행 중이다. 단편적으로 사건 하나하나 처리를 하다 보면 서로 상충할 가능성도 있다. 큰 그림을 그리고 일관성 있는 규제 원칙을 만드는 게 필요하다고 본다.

-자칫 자국 플랫폼 보호로 의심 받을 수 있다

△유럽연합이 구글에 대해 적극적으로 제재를 나서는 건 미국 기업에 견제하고 ‘내셔널 챔피언(지역 대표 기업)’을 키우기 위한 차원이라는 시각이 있다. 우리나라도 (애플, 구글 제재에 나서면서) 마찬가지로 의심을 받았다. 하지만 우리나라는 EU와 달리 이미 강력한 자국 플랫폼 기업들이 미국 기업들과 경쟁하고 있다는 점에서 차이가 있다. 공정위는 늘 경쟁촉진과 소비자 후생 도모라는 원칙을 지켜야 한다. 이를 바탕으로 신중하게 지침을 만들 계획이다.사실 국내, 해외, 업종별 플랫폼 사업자마다 이해관계는 각각 다르기 때문에 일률적으로 균형을 잡는 것은 원천적으로 불가능하다. 여론이나 특정기업의 논리에 휘말려서는 안 될 것이다. 최대한 다양한 이해관계자들을 비롯해 전문가 얘기를 들어 부작용을 줄이는 게 중요하다.

-TF에 ICT전문가 또는 사업자는 보이지 않는다

△TF의 주된 목적은 그간 연구성과를 모으고 공정위와 전문가가 논의해서 합리적 지침을 만드는 것이다. 지나치게 TF가 확대되면 지침을 만드는 데 시간이 걸리고 논의가 복잡해지는 단점이 있다. TF는 한국경쟁법학회, 한국산업조직학회로부터 각각 경쟁법, 경제학 전문가를 추천받아 꾸려졌다. 모두 ICT관련 연구 성과가 있는 전문가이고, 이들이 다양한 외부 이해관계자들의 의견을 수렴할 것이다.

-과소 규제와 과잉 규제 사이의 균형을 어떻게 잡을 것인가

△규제에 대한 부작용도 있지만 불규제에 대한 부작용도 큰 문제로 작용하고 있다. 빠르게 변화하는 동태적 시장에서 규제당국이 자칫 잘못 개입하면 큰 문제가 발생할 수 있다는 우려를 잘 알고 있다.

하지만 무조건 신중하자고 하면 시장에 어떤 개입도 하지 말자는 얘기가 될 수 있다. 문제는 기업 규모가 커지면 규제는 더욱 어려워진다. 타이밍을 놓치면 부작용이 너무 커질 수밖에 없다. 미국 경쟁당국이 주요 인터넷기업 이른바 ‘FANG’( 페이스북 ·아마존·넷플릭스·구글) 조사에 나서는 것도 이 때문이다. 과잉 규제 우려때문에 경쟁당국이 손을 놓고 있어서는 안 된다.

-자사우대(self-preferencing)는 플랫폼 비즈니스 차원에서 허용해야 한다는 주장도 있다

△플랫폼 사업자가 자사 서비스를 경쟁사업자 서비스보다 우대해 노출하는 행위는 비즈니스 차원에서 당연하다고 할 수도 있다. 제대로 하면 효율성 증가로 소비자 후생을 끌어올리는 효과도 있다. 하지만 자사우대는 다른 말로는 경쟁사업자에 대한 차별적 취급이다. 경쟁사업자에 대한 차별로 시장경쟁이 왜곡되는 것은 문제가 될 수 있다. 단순히 자사우대 자체가 불법이냐 아니냐로 나눌 수 있는 문제는 아니다. 공정위가 네이버나 구글의 자사우대 방식에 대해 조사 중인데 이런 기준들이 심사지침에 반영될 것으로 보인다.

-최저가 보장 정책은 소비자 후생 효과가 크지 않나

△일부 플랫폼 사업자들은 거래상대방에게 다른 판매경로에서 판매하는 가격과 최소한 동일하거나 그보다 더 저렴한 가격을 책정하도록 요구하는 행위를 하고 있다. 소비자는 싸게 살 수 있으니 좋을 수 있다. 하지만 이런 방식은 담합이나 갑질의 수단이 되기도 한다. 가격을 더욱 낮추기보다는 적정 가격으로 수렴해 소비자가 오히려 불이익을 받을 수도 있다. 최저가 보장정책도 플랫폼에 따라 다양하다. 일반적으로 허용되는 것과 아닌 것을 핀셋으로 뽑아내는 것이 중요한 과제이다.

-플랫폼의 프라이버시(개인정보) 침해 문제도 TF에서 다루는가

△빅데이터 프라이버시 침해에 대해 경쟁당국이 다룰지 말지를 놓고 논쟁이 치열하다. 미국은 별도의 규제법령에 따라 다른 규제당국이 해야 한다는 입장인 반면, 유럽은 경쟁법으로도 다룰 수 있다는 입장이다. 독일 경쟁당국은 페이스북이 자사서비스인 왓츠앱이나 인스타그램의 사용자정보를 동의없이 페이스북으로 보내는 행위에 제동을 걸었다. 우리나라 역시 개인정보보호법도 있고 개인정보보호위원회에서 프라이버시 문제를 다루고 있긴 하다. 경쟁당국에서 프라이버시 침해 문제까지 다룰지는 검토해봐야 할 것 같다.

▶이황 교수는..

[이데일리 김태형 기자] 이황 고려대 법학교수(플랫폼 규제 심사지침 TF 민관 공동위원장)

고려대 법대와 같은 대학 대학원을 수료한 이 교수는 행시 37회로 공정위에서 공직생활을 시작했고, 마이크로소프트의 ‘끼워팔기’에 대해 330억원의 과징금을 부과하는 사건을 처리했다. 컬럼비아대 로스쿨에서 J.D. 학위를 취득한 뒤 대법원 재판연구관 등을 거친 이후 2008년 고려대학교로 옮겨 현재 혁신·경쟁·규제법센터(ICR센터) 소장 등을 역임하고 있다. 현재 한국경쟁법학회장을 맡고 있다.