토지공개념 3법 부활하나..거센 논란 예고

조국 청와대 민정수석이 21일 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’을 설명하고 있다.(사진=연합뉴스)

[이데일리 정다슬 기자] 문재인 대통령이 발의할 개헌안에는 ‘토지공개념’이 보다 명확하게 적시됐다. 부동산 개발 과정에서 국가가 개입하고 개발에 따른 이익을 국가가 환수해 공공에 분배하는 근거가 만들어진 셈이다.

청와대는 21일 개헌안의 경제 조항을 공개하면서 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 명확히 규정하겠다”고 밝혔다. 조국 청와대 민정수석도 이날 개발이익 환수법에 대해 “끊임없이 공격을 받고 있는 상황”이라고 언급해 반복되는 위헌 논란에 종지부를 찍겠다는 의지를 나타내기도 했다.

하지만 학계와 전문가 집단에서는 토지공개념 강화에 대한 우려의 목소리가 많다. 토지의 소유권은 개인이 가지고 있지만 그로 인해 발생하는 이익을 공공이 걷어간다는 것은 사회주의적 소유권으로 해석될 수 있다는 의견도 있다.

재초환 위헌 소송에 영향 미칠 듯

토지공개념은 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다’는 핵심 논리다. 19세기 미국 사상가 헨리 조지가 ‘진보와 빈곤’ 등 저서를 통해 밝힌 “토지에서 발생하는 지대(地代)는 개인에게 사유될 수 없고 사회 전체에 의해 향유돼야 한다”는 사상에서 비롯된 개념이다. 조 수석은 ‘재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다’(23조 2항)이나 ‘국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다’(122조) 등을 언급하며 현재도 해석상 토지공개념이 인정되고 있다고 밝혔다.

그러나 1987년 민주화 이후 도입된 토지공개념 3법 가운데 택지소유상한제는 위헌, 토지초과이득세법은 헌법 불합치 판결을 받았다. 개발이익환수법 역시 ‘자본주의 시장원리 부정’과 ‘토지재산권 무상 몰수’ 논란을 빚으며 힘을 잃은 바 있다. 이와 관련 국민헌법자문특별위원회는 최근 헌법에 명시된 토지공개념 조항을 구체화해 국가가 토지 재산권에 대한 의무를 부과하거나, 권리의 제한을 부분적으로 가능하게 하는 조항을 마련해야 한다고 제안한 바 있다.

개헌안이 통과되면 앞으로 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 수 있을 것으로 보인다. 전문가들은 헌법상에 토지공개념이 더 강화될 경우 정권의 의지에 따라 과거 위헌 판정을 받고 폐지된 ‘택지소유상한에 관한 법률’이나 토지초과이득세법 등이 부활할 가능성도 있다고 본다. 특히 현재 위헌 소송을 앞둔 재건축초과이익환수제에 직접적인 영향을 미칠 전망이다. 재건축 사업을 통해 발생한 수익 일부를 국가와 지방자치단체가 걷어가는 재건축 부담금에 대해 제기되는 위헌 시비를 피해갈 수 있게 된다.

2006년 9월 도입된 후 두 번 유예기간을 거쳐 올해 6년 만에 부활한 재건축 초과이익환수제는 부활과 동시에 위헌 시비에 휩싸였다. 서울 주요 재건축 단지들은 이 제도가 위헌 소지가 있다며 현재 위헌 소송을 준비 중이다.

“사유재산 침해” vs “도입 필요”…거센 논란 예고

이르면 올 상반기 윤곽이 드러날 보유세 개편 논의에도 탄력이 붙을 것으로 보인다. 노무현 정부 때 종합부동산세는 가구별 합산과세 방식을 취했으나 위헌 결정으로 개인별 합산으로 완화됐다. 현재 종부세는 과세 대상이 20만명에, 과세액 1조원대 수준이다. 따라서 공정시장가액 비율 폐지, 공시가격 상향 조정, 세율 인상 등 다양한 아이디어가 제기되는 상황에서 헌법 개정과 세제 개편이 맞물려 나갈 가능성이 있다. 특히 세율을 차등화해 강남 등 고가주택과 토지에 대한 세금을 더 무겁게 매기는 것도 위헌 논란없이 시행할 수 있다.

한강변 35층 규제 등 서울시의 아파트 높이 규제와 ‘기존 건축물 흔적 남기기 사업’ 등도 힘을 받을 것으로 보인다. 서울시는 시의 최상위 도시계획인 ‘2030 서울플랜’에 따라 최고층수를 규제하고 있다.

전문가들 사이에서는 헌법에 토지공개념을 명확하게 명시하면 이를 근거로 주택·토지 거래나 임대가격 규제 등 지나친 시장경제 개입으로 남용될 수 있다는 우려가 나오고 있다. 토지공개념은 자칫 해석에 따라 지나친 사유재산권 침해를 가져올 수 있는데다 세제부분은 물론 국민의 생활 전반에 걸쳐 공권력에 의한 통제 강화할 여지 두게 된다는 것이다.

반면 토지공개념의 강화가 일정 부분 필요하다는 의견도 있다. 이태경 헨리조지포럼 사무처장은 “토지를 비롯한 천연자원에서 발생하는 가치는 모든 사람이 공유하는 게 좋다”며 “여기에 가장 먼저 정부가 과세할 수 있다는 것을 명문화할 필요가 있다”고 말했다.