제왕적·유신 잔재 지우고 `삼권분립` 미국식 대통령제로(재종합)

정해구 국민헌법자문특위 위원장이 13일 오후 서울 중구 프레스센터에서 열린 개헌 자문안 관련 기자간담회에서 인사말을 하고 있다. (사진=연합뉴스)

[이데일리 김재은 기자] 1972년 10월 박정희 정권의 비상조치에 따라 단행된 4공화국 유신헌법의 제왕적 대통령제 잔재가 46년만에 청산될 수 있을까.

몇 차례 개헌이 됐지만, 그동안 국회에서 이뤄진 원포인트 개헌으로는 헌법 전체를 손보는 데 한계가 있었다. 이에 따라 대통령 직속 국민개헌자문특별위원회는 제왕적 대통령제인 유신헌법의 잔재를 지우고, 삼권분립 대통령제를 확립하기 위한 개헌안을 마련했다. 당연히 대통령 권한 축소가 핵심을 이룬다.

정해구 국민개헌자문특위 위원장이 13일 공개한 개헌 자문안은 대통령제를 근간으로 4년 연임제를 기본으로 하되 감사원의 독립기구화, 대통령 특별사면권 단독 행사 제한, 헌법재판소·대법원 등의 대통령 인사권 축소를 담았다. 최대 쟁점인 국무총리 선출은 현행 대통령 임명에 국회 동의를 구하는 안과 국회가 추천하고 대통령이 임명하는 복수의 안이 포함됐다. 대통령 결선투표제도 도입된다.

여기에 한문중심의 헌법을 한글위주로 바꾸고 기본권을 강화하는 등 1987년이후 30년간의 변화를 담아냈다고 밝혔다.

국가원수 호칭 없애고 감사원 독립기구화

먼저 1972년 박정희 유신헌법 때 들어가 46년간 존재한 ‘국가원수’ 호칭이 사라진다. ‘국가원수’라는 표현이 삼권분립 국가인 대한민국에서 행정부 우위의 착시현상을 만들어낼 수 있는 탓이다.

국민개헌특위 관계자는 “헌법사적으로 볼 때 유신때 대통령이 입법, 사법, 행정을 전부 관할하는 시스템으로 ‘국가원수’가 들어간 것”이라며 “삼권분립의 취지에 맞춰 국가원수를 삭제하는 게 맞다”고 설명했다. 현행 대통령 직속으로 회계감사권, 직무감찰권을 가진 감사원을 독립기구화한다. 다만 감사원 구성과 관련해 국회가 주도권을 행사할 수 있는 방안을 복수로 포함시켰다.

대통령 특별사면권은 절차적 통제를 위해서 독자적인 특별사면을 하지 못하는 방안이 제안됐다. 현행 대통령 특별사면권은 횟수나 시기의 제한이 없다. 이밖에 헌법기관인 헌법재판소, 대법원 등에 대한 대통령 인사권 축소 방안도 포함됐다.

정해구 위원장은 “대통령 권한 축소와 관련해 세세하게 헌법에 담기는 어려움이 있다”고 토로했다.

자문위는 권력구조 형태로 대통령제 4년 연임제를 제안했다. 미국식 순수 대통령제를 따른 것이다. 당연히 국무총리를 국회가 선출하는 이원집정부제(혼합형 대통령제)는 배제됐다. 다만 총리 선출에 있어 현행 제도 유지와 더불어 국회가 추천해 대통령이 임명하는 절충안도 제시했다.

선거제도는 비례성 강화 원칙이 반영되는 전제에서 국회의 권한강화 방안을 담았다. 연동형 비례대표제 등 구체적인 방안은 개헌안에 포함되지 않았다. 국회 권한 강화(대통령 권한 축소)와 관련해 예산 법률주의 도입, 정부 법률안 제출권 폐지 또는 축소, 상시국회, 국회 예산심사 자율성 확대, 국회 동의가 필요한 비준동의권 확대, 인사관련 국회 추천권 확대 등을 복수안으로 제출했다.

정보기본권 안전권 신설…토지공개념·경제민주화 구체화

기본권 관련 정보기본권, 안전권 조항을 신설하고 알권리, 자기정보통제권 등 청원권도 강화했다. 직접 민주주의 참여 강화를 위해 국민소환제, 국민발안제, 국민재판참여 권리를 명시했다. 동일노동 동일임금 원칙을 명시하고, 근로를 노동으로 수정했다. 예외적으로 허용하는 공무원의 노동 3권을 원칙적으로 허용하는 한편, 주요 방위사업체의 단체행동권도 보장하기로 했다.

토지공개념을 도입하고, 경제민주화에 대해서도 좀 더 구체적으로 명시했다. 소상공인, 소비자 권리 강화에 대해 구체적인 안을 마련했지만, 경제민주화 관련해 두 가지 복수안을 제시했다. 김동철 부위원장은 “현재에도 헌법 122조에 토지공개념 조항이 있지만, 더 구체화해 국가의 특별한 토지재산권에 대한 의무부과나 권리제한부분을 가능하도록 했다”며 “다만 국가 권력의 오남용에 의해 재산권을 과도하게 규제하지 못하도록 합리적인 초안을 마련했다”고 설명했다.

지방분권에 대해선 자치재정권, 자치입법권을 명문화했다. 자치분권의 이념을 헌법 전문과 총강에 배치하고, 지방정부의 자치권(입법, 재정, 조직)의 헌법적 근거를 마련했다. 이밖에 부마항쟁, 5.18 민주항쟁, 6.10 항쟁을 헌법 전문에 넣었고, ‘자유민주적 기본질서’를 유지하기로 했다. 수도조항은 헌법 총강부분에 들어가지만, 법률로 정하도록 했다.