예산심의권한 갖고도 `들러리`라는 野…심의 강화땐 정부와 충돌 우려

[세종=이데일리 이명철 기자] 국회 예산결산특별위원회의 상임위 전환을 골자로 한 국회법 개정안은 정부 예산에 대한 심의를 강화하자는 것이 취지다. 개정안을 발의한 맹성규 더불어민주당 의원은 “예산 심의 과정에서 국회가 무력하게 기획재정부 주장을 따를 수밖에 없다는 한계를 느꼈다”며 ‘예산완박(예산편성권 완전 박탈)’ 프레임에 반박했다.

지난해 12월 3일 국회에서 열린 본회의에서 2022년도 예산안에 대한 수정안이 가결되고 있다. 국회는 예산안 총지출을 정부안인 604조4000억원보다 3조3000억원 늘어난 607조7000억원으로 확정했다. (사진=연합뉴스)

예산 편성 초기부터 국회가 심의에 나서면 헌법이 규정한 정부의 예산 편성권과 충돌할 소지가 있다는 게 관가와 전문가들의 시각이다. 지금도 국회에는 부처별 예산안을 심의하는 상임위가 있어 예결위의 상설화 실효성도 의문이다.

심의 권한 갖고도 “예산안 들러리”라는 野

맹 의원이 발의한 국회법 등 개정안은 예결위를 상임위로 전환하고 국회의 재정총량 심사 제도와 중복보고서·영기준예산 제도를 도입하는 내용이 담겼다. 기재부가 재정총량·한도를 국회에 보고하면 각 상임위에서 심사를 진행하고 예결위가 종합 조정하는 방식을 거치는 구조다.

정부가 예산을 편성하는 초기부터 국회가 함께 참여하는 형태가 되는 것이 핵심이다. 맹 의원은 “현재 시스템으로는 예산안을 제대로 심사할 수 없고 국회는 예산안 (심사) 들러리에 불과한 실정”이라고 개정안 발의 취지를 설명했다. 하지만 헌법 제54조에서 ‘정부는 회계연도마다 예산안을 편성해 국회 제출하고 국회는 국가 예산안을 심의·확정한다’고 정부와 국회의 기능을 명확히 하고 있다.

또 국회의 예산 심의 시점은 정부가 예산안을 제출한 시점으로 규정했다. 예산 편성 과정에서 국회가 참여할 경우 헌법에 위배될 소지가 있는 셈이다. 기재부는 통상 국회에 예산안 편성 지침을 전달하고 있다. 지금도 예산안의 기본적인 편성 방향은 사전에 국회와 정부가 서로 공유하고 있다는 말이다.

삼권 분립 침해 문제를 떠나서 정부가 예산안을 제출하기 전에 국회가 심사할 경우 우려되는 것은 정치권의 입김이다. 표심을 얻기 위해 열심인 국회의원들이 감액보다는 증액에 더 많은 관심을 가질 수 있기 때문이다,

예결위가 예산안을 심사할 때 예산안조정소위 산하 소소위(소소위)에서 비공식 논의가 이뤄지는데 이 때 지역구 의원들의 ‘쪽지 예산’ 요청이 본격화한다는 것은 공공연한 비밀이다. 예산안이 통과되면 “예산을 늘렸다”는 의원들의 홍보도 매년 반복되고 있다.

헌법 제57조에서 ‘국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다’고 정의했다. 국회가 선심성 사업을 위해 자체적으로 예산을 늘리지 못하고 심의는 감액에 국한되도록 법으로 규정한 것이다.

중복사업 구조조정 등은 지금도 가능

예결위가 상설화 된다고 해도 국회에서 제대로 작동할 수 있을 지도 미지수다. 부처별 개별 사업을 가장 잘 이해하고 있는 개별 상임위원회가 있기 때문이다.

개정안은 예결위가 상임위별 심사 내용을 종합·조정토록 했다. 예결위가 재정 총량을 정해 상임위의 지출 한도를 넘는 부분을 조정하자는 것인데 그간 정부 예산안 증액을 의결해왔던 상임위와 조율이 쉽지 않을 수도 있다는 의견도 있다.

맹성규 더불어민주당 의원이 발의한 예산안 편성·심의과정 개선 전(위쪽)과 개선 후 시스템. (이미지=맹성규 의원실)

물론 방만한 재정 운용을 막기 위해 국회의 심의 활동은 보다 활발하고 구체적으로 이뤄져야 한다는 데는 대다수가 동의한다.

국회예산정책처도 국회의 국가 예·결산 심의 지원과 국회 재정통제권 강화를 위해 존재하고 있는 재정전문기관이다. 예산정책처는 매년 정부 예산안을 분석해 문제점과 개선 방안을 권고하고 이는 국회의 예산안 심의 근거로 활용된다. 개정안에 담긴 중복보고서와 영기준예산도 효율적인 예산 집행을 위해 필요한 제도다. 중복보고서는 국회가 기관·부처 간 중복사업을 조정하는 것이고, 영기준예산은 5년마다 모든 사업을 원점에서 재검토하는 지출 구조조정의 일환이다.

다만 중복·부진사업에 대한 구조조정은 지속 추진되고 있으며 예산안을 국회에 제출하기 전 굳이 필요한 사항은 아니라고 정부 관계자들은 지적한다. 지금도 예산안은 물론 결산안 심의 때 개선 사항을 찾아내면 되기 때문이다.

익명을 요구한 한 정부 관계자는 “국회 예산안 심사를 보면 지역사업을 날려버리는(감액하는) 경우를 거의 보지 못했다”며 “선량(選良·국회의원을 지칭하는 말)이라고 하는 개별 의원들 한 명 한 명에게 (예산안을) 다 믿고 맡길 수 있을 지 자신하지 못할 것”이라고 꼬집었다.