[부동산포럼]권순형 "공공정비사업, 개발이익 사유화 우려"

[이데일리 정수영 기자] 서울 도심에 공공참여 정비사업시 고밀도 개발에 따른 주거환경악화, 개발이익 사유화 문제를 해결할 방안을 찾아야 한다는 지적이 나왔다. 아울러 주민과 지자체가 원하는 지역 위주로 대상지를 선정할 경우 사업성이 낮지만 재개발이 시급한 지역이 방치되는 문제가 발생할 수 있다는 우려도 제기됐다.

28일 이데일리가 주최한 ‘2021 부동산포럼’에서 권순형 건국대학교 부동산대학원 겸임교수는 공공주도 정비사업의 문제점에 대해 이 같은 의견을 내며 엄격한 기준 마련이 필요하다고 강조했다. 권 교수는 “서울도심 주택공급의 핵심인 재개발사업은 세대수가 평균 15%, 재건축사업은 10% 내외로 증가하는 효과에 그친다”며 “정비사업을 통한 주택공급을 확대하려면 용적률 상향 등 정책적 뒷받침이 있어야 한다”고 강조했다.

정부가 이에 대한 대안으로 내놓은 게 공공주도의 도심복합사업, 공공직접 정비사업, 공공재건축·재개발 사업 등이다.

[이데일리 노진환 기자] 권순형 건국대 부동산대학원 겸임교수가 28일 오전 서울 중구 통일로 KG타워 하모니홀에서 열린 2021이데일리 부동산 포럼에서 ‘도심주택공급, 공공·민간 정비사업의 미래’를 주제발표하고 있다.

뉴타운·도시재생 반성에서 나온 공공참여사업의 한계

주무무처인 국토교통부는 지난해 8·4대책에서 앞으로 순차적으로 서울에 36만여가구의 주택을 공급한다고 밝혔다. 이 중 절반가량인 20만6000만가구를 정비사업을 통해 공급한다는 목표다. 이를 위해 내놓은 방식이 공공이 주도하거나 참여하는 정비사업이다. 용적률 최대 50% 상향조정, 일부 방식 분양가상한제 제외, 토지주 수익률 30% 보장 등 파격적인 인센티브를 제안했다.

권 교수는 “공공정비사업은 1970년대부터 도입한 정비사업을 여러번 반성하는 과정에서 나온 결과물이지만 여전히 문제점, 논란의 여지를 남겨두고 있다”고 말했다. 권 교수에 따르면 우리나라에서 1970년대 주민들이 자력으로 추진하는 방식의 재개발사업을 처음 도입했다. 하지만 자금력, 추진력이 부족한 주민들에게는 한계가 나타났다. 이후 1980년대 주민들과 공공, 건설사가 함께 추진하는 합동재개발이 등장했고 이는 현재의 도시정비방식의 토대가 됐다. 하지만 이 역시 난개발 가능성이 있다.

그리고 나온 것이 2002년 뉴타운 방식이다. 여러 자치구에 걸쳐 광역형태로 진행하는 방식이다. 권 교수는 “뉴타운은 열악하지 않은 곳까지 지정하면서 반발 여론이 거셌고, 2010년대 들어 이에 대한 반성에서 다시 나온 게 도시재생이었지만 이 또한 제대로 이뤄지지 못했다”면서 “같은 정부에서 도시재생과 공공참여 정비사업이란 서로 다른 방식의 정비사업이 나오게 된 것”이라고 지적했다.

“기대수익 높아지면 갈등 확대될 수도”

권 교수는 공공참여 정비사업의 파격적 인센티브에 따른 부작용을 우려했다. 권 교수는 “용적률 상향으로 35층에서 50층의 고밀개발시 교통난 등 주거환경이 열악해질 수 있다”며 “정부는 이 문제에 대해 아직까지 답을 제시하지 않고 있다”고 지적했다. 또한 시장 상황에 따라 사업 지연 가능성도 제기했다. 그는 “지금은 집값이 많이 올라 정비사업을 다 하자고 하지만, 앞으로 집값이 떨어지면 사업성이 낮아져 구역지정 해제해달라는 주민들이 다시 늘어난다”고 말했다.

개발이익을 어떻게 나눌 것이냐도 문제다. 그는 “정비사업의 공익적 성격에도 사업수단은 개발이익이라는 사적 이익에 의존하고 있다”며 “굉장한 딜레마”라고 꼬집었다. 그는 “용적률 상향을 통한 주택공급 확대 방식(공공재개발·재건축)은 공공이 보유한 토지가 없는 상태에서 토지소유자에게 개발이익의 상당 부분을 보장할 수밖에 없다”고 봤다. 아울러 “정비사업 예정구역의 땅값 상승에 따라 토지 소유자가 기대하는 예상수익이 높아지면 수익조건 변경을 요구하는 등 사업조건을 더 악화시킬 수 있다”고 지적했다.

주민들간 갈등도 커질 수 있다고 봤다. 권 교수는 “개발방식이 여럿이다 보니 문제가 될 수 있다”면서 “인접한 3개 지역에서 A는 민간정비사업, B는 공공주도정비사업, C는 정비구역해제구역이라고 가정하면 용적률도 서로 다르고, 개발이익도 달라 주민들 갈등이 커질 수 있다”고 봤다. 권 교수는 “주민 사이 갈등은 사회적 문제로 확산돼 사업을 지연시키는 원인이 될 수 있다”고 지적했다.