[기고]연구개발 예산 30조시대의 명암

[김창완 중앙대 건축공학과 교수]비효율과 카르텔 논쟁이 연구계에 치열하다. 국가연구개발 30조 시대에 과연 우리나라의 국가연구개발 수준이 어떠하기에 이러한 논란의 중심에 있는 것일까? 각종 통계자료마다 차이는 있으나 질적 성과 측면에서 OECD 중위권 수준으로 보는 것이 적정하다. 이는 GDP 대비 연구개발투자 비중이 세계 2위인 국가의 위상을 고려할 때 매우 아쉬운 수준이다. 객관적 지표 외에도 국민이 체감하는 국가연구개발 성과의 수준은 여전히 매우 낮다. 꽤 오랫동안 세계 최고 수준의 연구개발 투자를 추진해 왔음에도 왜 그에 걸맞은 결과가 나오지 않는 걸까?

우선 비효율의 근본 원인을 예산 배분 체계에서 찾을 수 있다. 현재의 체계는 나눠주기식 예산 배분으로 매년 부처별 실링을 정하고, 연구비를 나눠주는 식이다. 예산 배분에 있어 선택과 집중은 찾아보기 어렵다. 과거 개발도상국 시절에는 국가 주도로 모든 분야에 대한 연구개발을 선도할 필요가 있었으며, 이러한 전략이 우리나라가 선진국에 진입하는데 크게 기여한 점은 부인할 수 없다. 하지만 민간에서 연구개발을 위해 정부 투자 규모의 3.2배에 달하는 대규모 투자를 진행하는 현 시점에도 과거부터 이어져온 나눠주기식 예산 배분이 필요한 걸까?

주요 선진국의 사례를 살펴보면, 미국의 경우 국가안보, 보건의료와 같은 공공 목적을 위한 분야와 민간에서 추진하기 어려워 국가 주도로 연구개발이 필요한 혁신적이고 도전적인 분야에 집중해 투자한다. 나눠주기식 예산 배분이 이루어지다 보니, 필요한 예산이 적재적소에 배분되지 못해 일부 부처에 불필요하고 과도한 예산의 편중으로 이어진다. 특정 부처의 경우 최근 3년간 수백억 단위의 내역사업 경쟁률이 1.2대1에 불과하며, 대다수가 입찰 시 경쟁이 없어 80%에 달하는 사업이 단독입찰에 따른 수의계약으로 추진되었다. 연구를 수행할 연구자가 없다는 얘기다. 그럼에도 불구하고 해당 부처의 연구개발 예산은 매년 증액되어 왔다. 현 나눠주기식 예산 배분은 예산의 편중뿐만 아니라, 기획 부실, 부처간 과제의 유사·중복, 성과 활용 미흡 등 연구계의 다양한 문제를 야기한다.

둘째로는 연구자에 의해 주도되는 기획 관행이다. 부처별로 연구관리전문기관을 두어 연구의 기획부터 성과관리까지의 업무를 수행하나, 대다수 연구관리전문기관이 외부 연구진에 기획 업무를 위탁하는 것이 현실이다. 이처럼 외부 연구진에 국가연구개발의 기획을 위탁하는 관행은 연구계의 카르텔을 형성하는 역할을 한다. 기획에 참여한 연구진이 과제를 수주하고, 이러한 현상이 반복되면서 경쟁을 통한 성과 창출은 까마득한 이상이 되어버린다.

셋째는 부실한 성과관리 체계다. 과거 정부부터 연구 수월성 확보를 필두로 규제에 대한 개선 방안을 도출하고 관련 제도를 개선해 왔다. 하지만 규제 개선사항 중 연차별 평가의 폐지는 부처의 국가연구개발사업에 대한 관리가 부실해지는 문제를 안고 있다. 또한 형식적인 사업 평가로 인해 사업의 성과를 면밀하게 파악할 수도 없다. 2021년 기준 부처 자체 평가에서 ‘미흡’ 이하 등급을 받은 사업은 전무하다. 과학기술정보통신부에서 시행하는 상위 평가 결과는 더 이해할 수 없다. ‘미흡’ 등급은 없고, 오히려 ‘우수’ 등급의 비중이 증가하였다. 이러한 평가의 관대화로 평가를 통해 사업의 문제를 확인하고, 이를 다음 국가연구개발 예산에 반영할 수 있는 기회마저 잃게 된다. 국민의 혈세로 지원되는 수백억 규모의 국가연구개발사업을 제대로 된 평가 없이 ‘좋은게 좋은거다’라는 식으로 관리하는 것은 큰 문제다. 엄정하고 올바른 평가가 이루어져야 사업 수행의 적정성을 판단할 수 있고, 이를 바탕으로 연구의 비효율성을 제거할 수 있다.

필자는 국가연구개발 예산의 효율성에 대한 논의가 만시지탄이나 긍정적으로 평가한다. 이제부터 시작이다. 예산 축소만으로 국가연구개발 예산 효율화가 뒤따라오는 것이 아니다. 하나하나 제대로 효율화하기 위한 근본적인 개혁을 해야 할 시점이다. 국가연구개발혁신법 등 관련 법제도 개선도 필요하다. 혈세로 지원되는 국가연구개발의 최종 수혜자는 국민이라는 점에서 그 어느 때보다도 국가연구개발의 비효율성을 제거하는 과정 하나하나에 국민의 관심이 필요한 시점이다.