공정위, "SKT-CJ헬로 합병, 케이블TV 요금인상 가능성 매우 커"(일문일답)

△신영선 공정거래위원회 사무처장이 18일 정부 세종청사 공정위 기자실에서 열린 브리핑에서 발언하고 있다. [사진=박종오 기자]

[세종=이데일리 박종오 기자] 공정거래위원회(위원장 정재찬)는 SK텔레콤(017670)의 CJ헬로비전(037560) 주식 인수 및 SK브로드밴드와 CJ헬로비전의 합병 건을 심사한 결과 “주식 취득과 합병 모두 금지하기로 했다”고 18일 밝혔다.

공정위는 “이번 기업 결합이 유료 방송시장과 이동통신 도·소매 시장 등 방송·통신시장의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있다고 판단했다”고 금지 배경을 설명했다.

SK(034730), CJ(001040) 등 두 기업 집단은 앞서 지난해 11월 2일 SK텔레콤이 CJ오쇼핑(035760)이 보유한 CJ헬로비전 주식 30%를 취득하고, CJ헬로비전이 SK텔레콤의 100% 자회사인 SK브로드밴드를 합병하기로 계약을 체결했다. 이에 따라 작년 12월 1일 공정위에 기업 결합을 신고했다.

공정위는 인가 신청 217일 만인 이달 4일 합병 심사 보고서를 업체 측에 발송했다. 지난 15일에는 전원회의를 열고 이 같은 내용의 최종안을 확정했다.

△기업 결합 구조 [자료=공정거래위원회]

다음은 이날 정부 세종청사 공정위 기자실에서 진행한 신영선 공정위 사무처장과의 질의·응답이다.

-이번 심사에서 유료 방송 서비스의 지리적 경쟁 범위를 ‘방송 권역’으로 획정했다. 미국, 유럽 등의 경우 권역별 획정은 이례적이고, 많은 사례가 ‘국가별 획정’으로 이뤄진다고 하는데. 또 알뜰폰 사업 자체가 이동통신사 하위 사업에 불과하고 가입자도 정체 상태인데 경쟁 제한 효과가 있는지 의문이다. 현재 방송사 매출에서 광고가 절반 이상을 차지하는데 가입자 및 광고 감소 매출을 초래할 가격 인상에 나설 수 있겠나.

△물론 광고 등도 있지만, 여전히 수신료 수입이 제일 크다. 단순히 시장 점유율 높아졌다는 부분만으로 경쟁 제한성이 있다고 판단하진 않는다. 제일 중요한 건 ‘구매 전환율’ 분석이다. 구매 전환율이 높을수록 가격 인상 가능성이 큰데, 실제로 큰 것으로 분석됐다. 알뜰폰은 2010년 도입 이후 5년 만에 10% 이상 성장했다. 기존 이통사업자 견제 효과가 매우 컸다. 이런 요금 인하와 혁신을 주도하는 기업을 시장에서 제거하면 경쟁이 굉장히 제한된다. 또 획정 문제는 실제 경쟁이 지역 중심으로 이뤄진다. 미국도 위성 방송 사업자 간 결합을 심사할 때 지역 시장을 획정했다. EU도 마찬가지다.

-수신료 인상 제한, 매각 등 외에도 시장 점유율을 50% 이하로 제한하는 조치가 있는데, 이런 조처를 안 한 이유는. 또 기업 결합 신고에서 공정위 조치까지 8개월 넘게 걸리면서 심사 과정이 투명하지 않다는 지적 있었다. 제도 개선 계획은.

△시간이 오래 걸린 것은 방대한 자료 및 해외 사례 검토, 경제 분석 등으로 인한 것이다. 기업 결합 심사는 두 단계로 한다. 우선 경쟁 제한성을 봤다. 경쟁 제한성이 있다면 그다음부터가 진짜 고민이다. 조치 수준을 결정하는 기한은 거의 무제한이다. 시정 조치를 어떻게 할지 고민이 깊었다. 각종 해외 사례 분석하다 보면 시간이 오래 걸릴 수밖에 없다. 빨리하면 졸속이라고 비판받았을 것이다. 시장 점유율을 인위적으로 제한하는 조치는 경쟁 법상 굉장히 바람직하지 않다. 행태 조치가 가능한지 따져봤고 시정 어렵다고 판단했다. 자산 매각 등도 독과점 폐해, 소비자 피해 방지 등에 부족하다고 판단했다.

-방송 요금 인상 가능성을 따지는 경제 분석으로 ‘UPP 분석’을 했는데 그 의미가 무엇인가. CJ헬로비전이 케이블TV 요금을 10% 올리면 가장 많은 가입자가 SK브로드밴드 IPTV로 넘어간다는데 구체적인 규모는. 또 두 회사 결합으로 이동통신 도매시장의 판매선을 봉쇄한다는 게 무슨 뜻인가.

△실제 기업 결합 이후 가격 인상 가능성을 평가하는 것이 가장 중요하다. UPP 분석은 2010년 미국이 처음 도입한 이후 선진 경쟁 당국이 사용하는 객관적인 평가를 위한 계량 기법이다. 이 수치가 양의 값이면 기업 결합 후 가격 인상 가능성이 있다는 보는 것이다. 중장기 분석에서 최저치가 1.76%로 나왔다. CJ헬로비전의 가격 인상 시 가입자 전환 규모는 결합 당사가 30~32% 정도, 경쟁 사업자는 39% 정도로 추정했다. 판매선 봉쇄는 수직 결합에 따른 효과를 말한다. CJ헬로비전이 알뜰폰 1위 사업자인데 현재 KT망을 많이 쓰고 있다. 하지만 기업 결합 후에는 SK에서 살 것이다. 판매선이 봉쇄되는 것이다. 그 봉쇄 효과가 거래 기준으로 절반이 넘는다는 의미이다.

-공정위 결론을 두고 방통위, 미래부에서 이중 규제라는 말이 나온다. 작년 6월부터 방송 통신시장에는 전국 단위 합산 규제를 적용하는데, 공정위는 2014년 이전 기준인 권역별 기준을 사용했다는 비판이 나온다. 또 현행 규제에 따르면 전국 단위 1위 유료 방송 사업자는 29%를 점유한 KT다.

△대단한 오해다. KT가 왜 1위인가. 점유율은 시장을 어떻게 보느냐에 따라 다르다. 수요 대체 관계를 보고 경쟁 여부를 따져야 한다. 이 경우 구역별로 경쟁이 이뤄진다. 상품, 서비스, 요금이 구역별로 다 다르다. 구역별 소비자를 대상으로 하는 것이다. 편의상 전국을 기준으로 보는 것과 공정거래법에 따라 경쟁 제한성을 판단하는 것은 엄연히 다르다.

실제 경쟁이 일어나는 시장을 중심으로 시장을 획정해야 한다. 전국으로 보면 안 된다. 따라서 KT는 1위 사업자가 아니다. 이중 규제도 아니고, 합산 규제라는 것도 오해다. 전기통신사업법은 그쪽 법에 따라 하는 것이고, 공정위는 공정거래법에 따라 경쟁 제한성을 따지는 것이다. 합산 규제 도입 원칙도 동일 서비스, 동일 규제 원칙에 근거한 것이다.

공정위가 권역 규제를 폐지하자고 주장하는 것은 규제 개선의 하나로 하는 것이다. 앞으로도 계속할 것이다. 그러나 그런 의견이 받아들여지지 않아서 실정법 제도에 따라 시장 경쟁이 어느 단위로 이뤄지는지 분석했고 권역별로 이뤄지는 것이라고 봤다. 이 부분은 결합 당사 회사도 인정했다.

지금 방송 사업자가 상품권, 사은품을 주면서 가격 인하 경쟁을 한다. 결합 통해 이런 게 막히면 소비자 금전 혜택이 줄어든다. 경쟁이 없는데 상품권을 주겠나. 시장 점유율이 높을수록 요금도 높게 설정한다. 가격 인상 효과가 매우 크다. 거기까지 1차로 결론 내렸다. 행태 조치도 한계가 있겠더라. IPTV는 사은품으로 가격 경쟁을 하는데 요금 올리지 말라고 해결이 되겠나. 자격 매각도 한계가 있어서 오랜 고민 끝에 공정위 심사처와 전원회의에서 이같이 결론 내렸다.

-공정위가 방송통신 시장 구조조정을 저해한다는 비판이 있다.

△우리가 금지한 건 이동통신 1위 사업자인 SK텔레콤과 케이블·알뜰폰 1위 사업자인 CJ헬로비전 간 결합이다. 이건 경쟁 제한 우려가 크다는 것이다. 여러 형태의 기업 결합이 있을 수 있는데, 사례별 경쟁 제한성은 다를 수 있다. 1위-1위 기업 간 결합이어서 거기에 상응하는 조치가 나왔다. 경쟁 제한성이 이 건보다 낮으면 조치 수준이 달라질 수 있다.

-앞으로 절차가 어떻게 되나.

△오늘 오전에 미래부에 심사 결과를 통보했다. 미래부가 절차에 따라 조치할 것이다.

-기업이 행정 소송을 할 수도 있나.

△가능하다. 그러나 기업 결합 사건은 행정 소송으로 가는 사례가 많지 않다. 해외도 기업 결합을 허락하지 않는 사례가 많다.



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